周辉：双重秩序视角下的网络平|台监管及其制度完善_法学

关键词：平|台治理；平|台监管；双重秩序；法律秩序；私权力

一、平|台生态中的“双重秩序”

（一）平|台生态中的主体关系架构

第一，平|台企业与平|台内用户之间的服务关系，多数情况下类似于一般私法中的服务关系，但仍存在一般私法关系难以涵盖的情形。在法律规定或公权力主体的要求所形成的“压力”下，出于合规要求，平|台企业会采取某些“处置”措施，此时并不需要考虑平|台内用户的意愿。与某些具有“高权决定能力”的社会组织一样，平|台企业此时实质上在实施监管、履行“公共职能”。例如，根据国家互联网信息办公室2025年11月发布的《互联网跟帖评论服务管理规定》，跟帖评论服务平|台经营者所建立的用户真实身份信息认证机制、用户信息保护制度、跟帖评论先审后发制度等，都是对网络公共秩序维护义务的履行。如果因其是私主体，而以私法关系处理，将会掩盖其背后的类公法支配性关系。当然，这种支配性关系的形成并非源于受到法律禁止的垄断行为，而是源于法律规定或公权力主体的授权，因而是受法律认可的。

基于此，围绕网络平|台所形成的关系架构是多元的，需要界分公法关系与私法关系，划定公权力和私权力的边界，维护网络空间秩序、经济创新发展、用户权益保护等不同价值取向间的平衡。

（二）平|台治理的“法律秩序”与“平|台秩序”

第二，两种秩序之间的边界在不同法律体系下会有一定差异。以网络内容生态治理为例，美国更多地采取合作治理模式，侧重于由平|台企业自行建立“平|台秩序”，在政府的指导下进行自我治理。例如，脸书在其下属的内容平|台被质疑干涉2016年美国大选后，于2019年发布《建立独立监督委员会的治理架构》，其中建立的独立监督委员会有权审核脸书、Instagram等平|台上可能侵犯他*益的各种内容，并可以决定对该内容采取措施或修改，还可在Meta的内容政策价值观下解读平|台准则和其他相关政策。根据该文件，独立监督委员会的成员并非政府官员，而是由具有不同专业和文化背景的人士组成。在这一案例中，平|台企业固然可能受到来自政府的政治压力，但对于如何建立秩序以及秩序的具体标准，仍有相当程度的自由，因而应归于“平|台秩序”而非“法律秩序”。而在中国，由于已经有比较具体的法律规范，网络内容治理应更多地划入“法律秩序”中，即平|台有法定义务遵照相关标准，审查发布于其平|台的内容是否违法违规，并依法进行处置。

（三）双重秩序的核心：再中心化的平|台及其私权力

“法律秩序”不能或不宜干涉之处，即由“平|台秩序”填补。以双重秩序的视角去审视和理解平|台监管，归根结底是由于平|台自身的特殊性及其所具有的私权力，令其既可以作为被公权力监管的私主体，又能够成为一定范围内规范其他私主体行为的监管者。

1.平|台在平|台生态中的身份

作为现代经济组织形式，平|台企业兼具公司和市场的特征。有别于通过“组成团队去组织生产活动”的公司，平|台更加扁平，突破了只协调、统筹内部资源的局限，拥有更广泛的外部联系和更大的创新空间。与线下传统的、行为主体自发开展交易的市场不同，平|台的技术架构与组织架构更具体系性，使平|台可以协调和统筹不属于自身的外部资源，进而实现从资源控制到资源整合、从内部优化到外部交互、从围绕单个客户到构造生态系统的转变。

2.平|台私权力对“平|台秩序”的影响

综合来看，平|台掌握的权力通过以下两方面表现出来：一方面，进入网络时代后，平|台企业使用技术手段以决定信息在用户面前的展示方式和优先顺序，进行数据分析以发现、过滤和处置特定内容。加之算法技术被广泛应用于平|台业务并成为新的竞争力，数据处理和信息投送的精准性、自动性也不断提升。平|台内的用户几乎总被算法推荐、算法决策所影响。例如，作为信息传递的基础平|台，微信运营者“一个不经意的动作，可能会引起信息洪流的流向变化”。“推送什么信息，决定了用户会看什么信息，决定了他在一个什么样的世界里。”在算法“黑箱”的背景下，这种支配也会更加隐蔽。

二、双重秩序视角下网络平|台监管的趋势与挑战

（一）走向严格的“法律秩序”

在当前的“法律秩序”中，无论是平|台义务，还是平|台责任，各国都有不同程度的政策收紧趋势。在互联网发展之初，曾有过网络空间“独立”的主张，即排斥现实中各国政府建立的基于物质世界的法律秩序，主张在虚拟空间构建一个由私主体主导的自下而上的自我组织和自我管理的社会。然而实践证明这只是一个不切实际的幻想。没有“法律秩序”、仅有“平|台秩序”的现实尚未在任何国家出现。在“分工的全球化”日益转向“竞争的全球化”的今天，有必要以更加全面的视角来认识和理解“平|台秩序”。

（二）双重秩序中网络平|台监管的定位

现代国家治理的主体可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以由公共机构和私人机构合作组成。网络平|台治理强调的理念不再仅是“对峙”，而是合作，需做好服务性行政。因此，实施和完善网络平|台监管既要针对不同对象把握好监管，也要融入治理的本质理念把握好合作。如果仅关注平|台企业作为被管理对象时的角色，就会削弱其同时具有的治理功能优势。

（三）网络平|台监管面临的挑战：模式、角色与合作监管

围绕公权力、平|台私权力的运行，网络平|台监管的挑战集中在以下三个方面：

第一，线上与线下监管模式的“纠缠”。现行法律规范大多数制定于前平|台经济时代，在“法律秩序”一直跟跑经济社会变革的过程中，线下监管模式在线上“投射”后是否仍具有适应性、有效性，以及监管机制革新能否保障及时性、科学性，将是平|台经济时代始终需要面对的挑战。一方面，监管对象和监管场景由线下转向线上，不可避免地产生行政程序的数字化与自动化需求。例如，行政法中正当程序原则客观上要求监管执法应当包括事先告知、说明作出行政决定的理由、听取陈述申辩、明示救济路径等内容，但在线上监管中，无论是现有公权力组织架构分散带来的数据联通难题，还是技术能力相对落后带来的执法难题，都可能导致上述环节无法切实、充分进行，使得程序的公开、公正、参与等价值难以真正得到实现。另一方面，虽然网络空间有其相对独立的生态和运行规则，许多线上问题实质上仍然是线下问题的折射。在监管平|台生态时，要充分考虑平|台生态是否有线下市场、线下社区或社群组织是否会发生的同样问题，也要考量适用于线下的管理手段是否能够解决平|台上的问题、单单处理线上问题是否能够解决根源性问题。例如，一些受到网民广泛关注的社会热点话题本身并不发源于网络，而是在现实中存在基础性、本源性的问题。江西某高校“鼠头鸭脖案”的舆论热度在事件曝光后居高不下，固然可能有社交媒体平|台信息推送机制的影响，但更主要的原因则是校方和有关部门对该事件的处置在第一时间无法令人信服，直到联合调查组澄清事实真相方才平息。如果在实施网络信息内容治理时仅仅关切如何降低各类事件的“互联网热度”，却未能充分重视和回应现实层面的需要，就无法真正“祛病除根”，反而可能进一步导致同案或类案反复成为舆论热点，也会令虚假信息和有害信息趁机传播。不分清问题的根源，监管既无法“对症下药”，也可能对错误的地方“用力过猛”，监管效果就会大打折扣。

第二，监管者与发展者双重角色之间的张力。对于政府而言，其既是平|台经济的监管者，也是平|台经济的发展者：一方面需要把安全的底线看护好，避免网络空间中的权利和治理秩序遭受损害；另一方面需要发展好本国的平|台经济，在全球新一轮经济竞争中获取优势。因此，政府对任一使命的倾斜很可能会给平|台经济的发展带来完全不同的结果。对于平|台企业而言，其实也存在类似的问题。即便承担“法律秩序”的治理使命，平|台企业仍是一个追求市场利益的私主体。在有裁量空间的领域，能否平衡自身利益与公共利益、自身利益与用户权益，对平|台企业而言同样是一个重大挑战。实践中，平|台企业规避监管、怠于履行责任的情况时有发生，例如欧盟数据保护委员会于2025年5月宣布，由于Meta违反此前的法院裁决，将欧盟用户数据转移到美国，因此将对Meta处以创纪录的13亿美元巨额罚款。为了降低营业风险，“过度合规”的情况也存在，例如电商平|台面对恶意投诉时，往往陷入规避风险和遏制滥用投诉的两难困境，难以实现“权利保护与技术创新之间的平衡”，导致平|台承担不必要的负担。

第三，合作监管中公权力的“失能”。即使由平|台施行部分具体治理工作，公权力仍然承担着明确治理程序、划定各方权责范围、及时实施问责与救济等职责。公权力履职过程中所可能遇到的一系列错位、混乱与风险，影响着合作监管的实际效果。（1）能否在实践中科学区分以平|台义务、平|台责任之名行合作监管之实的强制性合作监管与其他非强制性合作监管，是对公权力主体的一大考验。出于对行政效率的追求，政府会不断探索个人信息利用的限度和价值，往往都希望平|台企业披露或提供用户数据。平|台企业可能会予以对抗，如Google在官方网站提供的《服务条款》中载明，如果政府想要求Google披露用户数据，则必须同时符合Google运营地法律、提出要求的机构所在国家或地区的法律、国际规范和Google自身政策规定，无法在未经Google法律团队审核的前提下任意从其系统中获取数据。我国《立法法》第91条明确，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责，我国《数据安全法》也将收集、使用数据的法律依据定为法律、行政法规。但近年来，与平|台监管有关的部门规章中，仍不乏要求企业“应当”提供数据或信息的规定，涵盖网络交易、医疗器械网络销售、生成式人工智能服务等多个领域。例如，《网络交易管理办法》第34条明确“第三方交易平|台经营者应当提供在其平|台内涉嫌违法经营的经营者的登记信息、交易数据等资料，不得隐瞒真实情况”；《医疗器械网络销售监督管理办法》第6条要求“从事医疗器械网络销售的企业、医疗器械网络交易服务第三方平|台提供者应当按照食品药品监督管理部门的要求存储数据，提供信息查询、数据提取等相关支持”。（2）存在以合作监管之名转嫁职责的问题。罗尔斯曾对公职人员的政治职责与一般公民的自然义务作出区分，指出前者有利用公共机制的机会，“必须更严格地受到正义制度体系的约束”。与这一逻辑类似，在平|台治理的“法律秩序”中，公权力主体的监管职责应是第一位的，平|台企业在网络空间公共治理中的角色是补充性而不是替代性的。平|台企业作为私主体，虽然有在部分情形下协助监管的便利条件，但既无动机也无能力主动解决平|台上的所有问题。如果将本该由政府承担的监管责任转嫁给平|台企业，不仅会使政府懒政失责，也会扼杀平|台的经济创新发展。同时，我国《个人信息保护法》中赋予大型平|台特殊义务的条款等制度设计，在规定平|台第三方义务的同时，也实质上授予了大型平|台即通称的“数字守门人”以行为规范制定权与某种意义上的行政管理权。这种做法可能会导致平|台权力的进一步扩张，更不利于向平|台内一般用户赋权，有违“数字守门人”制度的设计初衷。（3）平|台企业在按照公权力主体的要求协助执法时，还可能存在程序不明、行为与目的不合比例等问题。仍以收集、使用数据为例，虽然一些规章对企业提出了提供数据的要求，但往往对相关法律程序缺乏明确规定。许多平|台企业自身也欠缺数据协查内部规定，在面对行政执法要求、指令时相对被动。另外，平|台企业所收集的数据多种多样，其中不乏个人信息甚至个人敏感信息、商业秘密等，不宜概括性地要求平|台企业提供数据，而不对数据类别进行明确的规定或说明。但在我国，一些立法在规定平|台协助义务时，并未明确此种协助义务的边界。例如，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》中除了规定“出租汽车行政主管、公安等部门有权根据管理需要依法调取查阅管辖范围内网约车平|台公司的登记、运营和交易等相关数据信息”之外，还要求“网络服务平|台数据库接入出租汽车行政主管部门监管平|台”，以实现对网络平|台数据进行穿透式、实时性调取。（4）合作监管也存在问责失灵的风险。当权利受到侵害时，应当获得全面的保护和救济。在平|台生态中，侵害权利的风险既可能直接来自公权力的滥用，也可能来自借由平|台私权力行使公权力之实时的滥用。对于前者，传统法律制度已经有了比较成熟的规制机制；对于后者，目前的立法却存在空白。尤其要考虑到，公权力与平|台私权力的合作监管存在技术隐蔽、合作意图隐蔽、合作本身隐蔽的特点。如果不对借平|台私权力之名行使公权力之实的活动进行监督和司法审查，将导致许多情况下既无法对真正的责任主体问责，也无法实现权益的切实保障。

三、双重秩序视角下网络平|台监管的完善思路

（一）以促进权利保障为网络平|台监管目标

第一，权利的保障是整体而均衡的。在平|台监管过程中，不仅要考虑到拟保护的特定主体的权利，也要考虑可能受到该监管手段影响的其他主体的权利。平|台企业拒绝履行对侵权行为进行处置的法律义务，会将其置于承担对应责任的风险中。平|台保障用户权利的行为不仅是保证服务质量的需要，也是避免因他人侵权承担连带责任应采取的必要措施。平|台企业履行处置义务、采取措施时，也可能会给其他私主体的表达自由、隐私权、商事权益等带来不利影响。例如，在网盘平|台监管中，用户上传的作品涉及著作权侵权时，平|台接到侵权通知后应当采取下架相关侵权作品等处置措施。但是，基于网盘平|台的技术特征，如果多个用户上传同一作品，在不能证明其他作品是否侵权的前提下，平|台只能“删除”通知所对应的个别或若干侵权作品，阻断特定上传者对作品的继续使用和获取，而无法对其服务器内所有该作品是否侵权作逐一排查。这种做法的目的在于降低平|台治理成本，同时对其他主体权利进行保障。再如，根据我国《著作权法》第24条规定的合理使用原则，用户为个人学习、研究或者欣赏，可以不经著作权人许可，不向其支付报酬。如果仅凭特定作品侵权就阻止不特定用户通过网盘存储、获取或使用作品，就会限制其他用户对涉案作品的合法、正当使用。因此，如果通过“法律秩序”设定平|台义务、平|台责任，应当统筹考虑对平|台生态内所有主体权益的影响。

第二，权利的保障不应是静止的，而应是发展的。对权利内容增长的促进，也是权利保障的一部分。作为生产力新的组织方式和经济发展新动能，平|台经济的发展也为权利人带来了更加丰富、便捷的产品和服务，实现了并继续实现着权利内容的增长。例如，随着个人信息收集、流动、利用的日益频繁，个人信息主体会被动留痕越来越多的信息，同时为享受个性化服务也需要提供更详细的个人信息。由此带来的个人信息保护问题在全球范围内引发一轮立法热，个人信息主体享有的被遗忘权（删除权）、可携带权等一系列权益得到“法律秩序”的确认，平|台的个人信息处理规则、隐私保护规则随之而变。随着数据成为新型生产要素，2025年12月发布的《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出数据领域的数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”，这将对现有的平|台内数据流动和加工利用产生影响。因此，实施网络平|台监管，既要考虑对权利存量的保障，也要评估对未来权利增量的影响。

第三，权利的保障应当是及时的，迟来的正义不是正义。新技术、新应用、新载体在丰富网络空间样态、为平|台发展提供更多可能的同时，既提升了部分领域权利保障的难度，也为运用技术手段提高处置效率提供了可能。在网络交易纠纷、反电信网络诈|骗等领域，若能在发挥平|台私权力作用的基础上充分融合技术手段，提高预警和处置效率，此时甚至无需公权力介入就能将对应的风险有效化解。在这些领域，可以更积极地推进公权力主体与平|台企业的合作监管。

（二）有效约束公权力主体、平|台企业的公私权力

第一，公权力主体应当履行好监管职责。从角色定位来看，如果相关监管职责应当由公权力主体履行，则不应被随意委托给平|台企业。即使公权力主体可以从平|台企业或其他私主体获取技术支持、系统运维协助，但行政决定仍应由公权力主体作出，其法律后果也应由公权力主体承担。当然，这也对公权力主体的监管能力提出了更高要求，例如在面临监管和规训算法权力的挑战时，既要运用好传统规制工具和手段，也要积极创新监管科技和制度规则，还要调动起私权力以外的第三方专业力量，这些目前都离不开公权力的主导。在具体监管过程中，首先应当审慎评估线下监管手段在网络平|台生态的线上延伸。合法性、合比例性不足的监管机制及措施应在实施前“一票否决”，并在实施后进行动态审查。其次，“线上线下一致监管”这一原则应作更有前瞻性、更适应当下的解读：在解决不公平对待线上或线下经营活动、双重许可等问题的同时，应致力于追寻问题源头，做到“线下的问题线下解决、线上的问题线上解决”，还要考虑如何在自动化行政中保障行政法原则的实现，而不仅是做到了形式上的线上线下一致。再者，公权力主体的监管机制既要树立平|台化思维，建设公权力监管大平|台，整合各类监管资源；也要适应平|台经济的特点，打破中央与地方间、部门间、地区间传统的管辖权配置，围绕平|台企业这一“枢纽节点”集中配置监管资源。

第三，全面构建“法律秩序”中公权力、平|台私权力滥用的监督和救济机制。协助执行公共职能的平|台企业，虽然形式上在履行法律义务，但对于受其影响的其他私主体而言，实质上其仍是在行使一种支配性权力。所以应当把这种以履行法律义务或接受委托而间接履行公共职能的行为，纳入合作监管的范畴，将合作行政法、合作国家的理论推广适用于对此类平|台私权力滥用行为的规制。一方面，平|台企业的主管机关和消费者保护主管机关应当受理此类滥用行为的投诉和申诉。另一方面，在利益相关人的诉讼过程中，应当允许把相关的规范一并作为司法审查的对象，或把实施授权行为的公权力主体列为共同被告。

（三）优化公权力主体、平|台企业的合作监管

“法律秩序”中的合作监管的优化，应当通过双向协作、完善程序、开放数据，更有效调动平|台企业参与监管的积极性和主动性来实现，以此来降低公权力主体直接监管的成本，提高监管规范化水平和实际效果。

第一，在合作监管中鼓励由公权力主体主导、平|台企业参与的协助型监管，逐步转向公权力主体、网络平|台企业双向互动的协作型监管。双向的合作监管更适应互联网时代重视协作的趋势。增强合作监管，一方面，针对政府的合作要约，应赋予平|台企业一定的裁量空间决定是否作出承诺；另一方面，平|台企业也可以从履行监管责任的需求出发，向公权力主体提出合作要约，公权力主体对此应当在法律规定的范围内作出回应。

第二，完善合作监管程序。面对网络平|台监管不断涌现的新问题，程序法治建设可以先于实体立法着手。首先，应当在行政程序的整体框架下，构建针对网络平|台生态的协助监管程序。尤其是当设定平|台企业的协助义务时，法律上也应同步规定相应的协助程序。其次，在平|台企业一侧，为了方便其对接公权力主体的合作需求、增强合作监管的透明度、规范内部操作流程，也应建立并公开相应的合作程序。最后，对于双方有关合作监管的决策、过程和成果，也可以通过发布报告等多种形式向社会公开。

第三，加强公共数据资源的主动开放。公权力主体除了应平|台企业需求进行合作监管外，也应主动为二者的协作创造条件。公共数据资源既是潜在的生产资料，也是重要的监管资源。公权力主体应更及时、全面、系统地开放公共数据资源，为平|台企业更积极地参与监管创造条件。

（四）实现“法律秩序”与“平|台秩序”的良性互动

四、结语

国家治理的现代化离不开网络空间的善治，网络空间的善治绕不开网络平|台的善治。平|台私权力的崛起，打破了传统的“公权力—私权利”的二元架构，奠定了双重秩序中“公权力—私权力—私权利”的三元乃至多元新架构。

就“法律秩序”而言，网络平|台监管新架构的影响除了体现在传统公法关系、私法关系在平|台生态的适应性外，还体现在类公法支配关系的解释和协调。在公法关系的适应性方面，主要在于作为网络治理法治工具的公法义务和监管措施的创新，确保其在法治框架下的针对性、有效性；在私法关系的适应性方面，主要在于私法义务、责任的均衡性和保障救济的有效性；在类公法支配关系的解释和协调方面，主要在于网络治理中公权力“压力”下平|台私权力运行的平衡，既规范前者的“压力”，也规范后者的“运行”。就“平|台秩序”而言，网络平|台监管新架构的影响集中于对“异化”后的支配关系的解释和调整。这种支配关系发生于私主体间，需要阐释与社团自治、意思自治的异同，寻找此种场景下私权力权威存在的客观基础；需要明确参照适用规制公权力相关理论和规则的情形，让平|台规范的制定和实施得以在法治框架内实现；也需要明确支配关系的合法性基础和效力维系机制，保障和促进平|台规范的能动创新，确保秩序的相对稳定和可预期。

作者：周辉，中国社会科学院法学研究所副研究员。

来源：《法律科学》2025年第6期。

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